北京煙控協(xié)會(huì)-未成年人控?zé)熈⒎ā傲愕耐黄啤?/h1>

來源：時(shí)間：2022-04-02 09:25:48

為保護(hù)未成年人免受煙草危害，新修訂的未成年人保護(hù)法實(shí)現(xiàn)了未成年人控煙立法諸多“零的突破”，但是實(shí)際落地過程中卻遭遇了執(zhí)法難，相關(guān)法律規(guī)定的執(zhí)行效果不盡如人意。多位業(yè)內(nèi)人士指出，在立法逐漸完善的情況下，執(zhí)法難是目前未成年人控煙工作面臨的最主要問題。

立法實(shí)現(xiàn)“零的突破”

新修訂的未成年人保護(hù)法自2021年6月1日起施行。其中，第十七條將煙草的定義擴(kuò)大到包括電子煙。第五十九條規(guī)定，學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙、酒和彩票經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標(biāo)志;對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示證件。任何人不得在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動(dòng)的公共場所吸煙、飲酒。同時(shí)，新修訂的未成年人保護(hù)法在未成年人控煙問題上還設(shè)定了嚴(yán)格的罰則，第一百二十三條和第一百二十四條分別作出了相應(yīng)的規(guī)定。

在一些業(yè)內(nèi)人士看來，新修訂的未成年人保護(hù)法中的這些內(nèi)容具有里程碑意義。

過去20多年里，北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華參與了未成年人保護(hù)相關(guān)立法工作。在他看來，這次未成年人保護(hù)法修改在控煙問題上給予了足夠的重視。比如，首次用括號(hào)技術(shù)處理的方法明確把電子煙包括在內(nèi)，這在全國層面的法律立法中并不多見，是立法技術(shù)上的重大突破。此外，還有一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是，有關(guān)未成年人控煙的法條寫得越來越細(xì)、越來越多。

執(zhí)行效果仍待改善

2021年9月至12月，新探健康發(fā)展研究中心在全國選取了八個(gè)一線、二線和三線城市，對(duì)學(xué)校周邊卷煙和電子煙銷售點(diǎn)情況、煙店擺放禁止向未成年人售煙標(biāo)識(shí)情況以及未成年人購買卷煙和電子煙等情況進(jìn)行了調(diào)研和評(píng)估。

結(jié)果顯示，在全國八個(gè)城市(北京、深圳、青島、長沙、昆明、石家莊、濰坊、宜昌)的160所中小學(xué)中，近2/3的學(xué)校在200米內(nèi)有售煙點(diǎn)，近1/3的學(xué)校在100米之內(nèi)存在售煙點(diǎn)，50米之內(nèi)存在售煙點(diǎn)的占所調(diào)查學(xué)校的4.4%。調(diào)查結(jié)果還顯示，大部分店鋪未執(zhí)行禁止向未成年人售煙的規(guī)定，近半數(shù)的卷煙銷售點(diǎn)沒有按照法律的要求擺放“禁止向未成年人銷售”的標(biāo)識(shí)或者宣傳口號(hào)。學(xué)校周邊煙草銷售點(diǎn)存在向未成年人售煙的情況。

“我們發(fā)現(xiàn)，即使是在擺放了標(biāo)識(shí)的售煙點(diǎn)，未成年人成功購得卷煙和電子煙的比例依然較高。”新探健康發(fā)展研究中心副主任、中國疾病預(yù)防控制中心控煙辦原主任姜垣介紹，在本次調(diào)研的86家售煙點(diǎn)中，有83家店未成年人購煙成功，占比為96.5%，其中成都、上海、西安、石家莊、北京、青島、昆明的購買成功率為100%。在7個(gè)城市的70家電子煙店中，未成年人在50家店成功購買電子煙，占比為71.4%。

值得關(guān)注的是，幾乎所有的卷煙零售商和超過2/3的電子煙經(jīng)銷商都沒有按照規(guī)定查驗(yàn)未成年人的身份證明。調(diào)查顯示，在北京、深圳、青島等城市，穿著校服的高中學(xué)生到店購買卷煙的成功率甚至高達(dá)100%，沒有一位店主主動(dòng)要求購買者出示身份證。另外，評(píng)估結(jié)果還顯示，電子煙會(huì)通過添加多種口味增強(qiáng)對(duì)青少年的吸引力。由于青少年及家長對(duì)電子煙缺乏正確的認(rèn)識(shí)，電子煙的廣告促銷缺乏管制，刻意針對(duì)年輕人群的營銷不但增加了其對(duì)成年人的吸引力，且有一定的誤導(dǎo)作用。

“從調(diào)查數(shù)據(jù)看，學(xué)校周邊卷煙銷售點(diǎn)以及在向未成年人售煙的問題上，卷煙相較于電子煙來說存在的問題更為嚴(yán)重，這表明監(jiān)管力度還需進(jìn)一步加強(qiáng)。”姜垣說。

調(diào)查顯示，一些銷售商采取分支銷售的營銷手段降低了未成年人獲取香煙的難度。有16.2%的初中學(xué)生報(bào)告自己最近一次買煙是按支購買的，其中，初一學(xué)生的比例高達(dá)27.9%。

“‘分支銷售’模式一方面降低了價(jià)格門檻，讓未成年人能更容易獲得卷煙;另一方面，也增加了學(xué)校和家長對(duì)孩子吸煙行為的管理難度。”中國疾病預(yù)防控制中心控煙辦副主任肖琳說。

加大力度嚴(yán)肅追責(zé)

北京控煙協(xié)會(huì)秘書長崔小波介紹，“禁止向未成年人售煙”這一內(nèi)容早在1991年未成年人保護(hù)法中就有提及，2006年在對(duì)未成年人保護(hù)法進(jìn)行修訂時(shí)也有兩條涉及控煙，但相關(guān)條款在實(shí)施過程中的效果并不是很好。法律雖規(guī)定有關(guān)部門責(zé)令改正并依法給予行政處罰，但由于缺乏可操作性一直未能有效落地。直至2018年7月，深圳衛(wèi)健委才對(duì)商家開出了向青少年售煙的全國首張罰單。

對(duì)于執(zhí)法難的原因，崔小波認(rèn)為，首先是監(jiān)管主體不明確。由于未明確各監(jiān)管部門的具體職責(zé)，導(dǎo)致執(zhí)法中部門之間“踢皮球”的現(xiàn)象難以避免。但在崔小波看來，雖然法律條款中對(duì)具體分工未予以明確，但按照國家相關(guān)部門的職能分工，仍可以明晰各部門職責(zé)，問題在于有些監(jiān)管部門缺乏執(zhí)法動(dòng)力。

而執(zhí)法難的另一個(gè)重要原因是法律對(duì)于一些概念的界定仍較為模糊。比如，新修訂的未成年人保護(hù)法雖規(guī)定學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)，但“周邊”具體是指多大的范圍并沒有明確，因此也導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法中的理解不一。

“可以說，各地對(duì)‘周邊’的定義不同是導(dǎo)致目前各地學(xué)校周邊50米至200米范圍內(nèi)售煙點(diǎn)分布大幅增加的部分原因。”姜垣舉例說，比如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》規(guī)定“中小學(xué)校、青少年宮出入口路程距離50米范圍內(nèi)不得銷售煙草制品”，《北京市控制吸煙條例》中明確提出“禁止在學(xué)校周邊100米內(nèi)銷售煙草制品”。

值得注意的是，2021年，中央文明辦印發(fā)《全國未成年人思想道德建設(shè)工作測評(píng)體系(2021年版)》，其中專門新增“中小學(xué)校：校園周邊200米內(nèi)無煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)”的要求，對(duì)學(xué)校周邊環(huán)境進(jìn)行了明確規(guī)定。但據(jù)了解，2021年下半年，一些地方的市場監(jiān)管部門按照這一標(biāo)準(zhǔn)要求一些商家關(guān)停售煙點(diǎn)時(shí)卻遭到投訴。

地方立法助推落實(shí)

“未成年人保護(hù)領(lǐng)域目前面臨的最大挑戰(zhàn)，是法律執(zhí)行不到位。”佟麗華直言。

在佟麗華看來，解決執(zhí)法難問題，首先要讓全社會(huì)更加重視未成年人的健康問題，各地應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督當(dāng)?shù)氐男姓?zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，各執(zhí)法部門尤其是縣、區(qū)等基層執(zhí)法部門，必須認(rèn)真執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，把相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處。

未成年人保護(hù)法修訂以后，各地開始制定修訂未成年人保護(hù)地方性法規(guī)。“國家層面的立法一般都比較籠統(tǒng)，但地方立法必須具有可操作性。”佟麗華表示，以控煙為例，學(xué)校、幼兒園“周邊”的范圍到底是多大，這是地方立法應(yīng)當(dāng)解決也可以解決的問題，應(yīng)當(dāng)規(guī)定得更加細(xì)致、更具可操作性。

“市場監(jiān)督管理、煙草專賣等部門要切實(shí)承擔(dān)起法律法規(guī)賦予的職責(zé)。”崔小波建議，對(duì)于向未成年人售煙的行為必須嚴(yán)格執(zhí)法并向社會(huì)通報(bào)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)開展執(zhí)法檢查，對(duì)于校園周邊違法設(shè)置的銷售點(diǎn)依照未成年人保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。此外，還應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，讓社會(huì)各方了解投訴舉報(bào)的路徑，讓銷售商知悉違反法律法規(guī)會(huì)遭受的處罰。(朱寧寧)

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